UE: consultazione pubblica sugli aiuti di Stato al settore cinematografico

UE | Agevolazioni per il cinema

Il Trattato di Maastricht ha riconosciuto, per l`Unione europea e i suoi Stati membri, l`importanza della promozione della cultura inserendola tra le attività politiche comunitarie cui fa espressamente riferimento l`art. 151 del Trattato CE. Il principio dell’eccezione culturale, in virtù del quale le opere audiovisive, in particolare il cinema, svolgono un ruolo essenziale nella preservazione e la conservazione della diversità culturale europea, ha consentito ai paesi membri  di ricorrere agli aiuti di Stato.

La disciplina degli aiuti di Stato è regolata dall’articolo 87 del Trattato di Maastricht, entrato in vigore nel 1993, che vieta ai governi dei paesi membri di concedere agevolazioni alle imprese che operano su un determinato mercato, conferendo loro un vantaggio in grado di incidere sugli scambi interni e di falsare, o minacciare di falsare, la concorrenza.

Tuttavia, lo stesso articolo consente alla Commissione europea di adottare i c.d. “regolamenti di esenzione per categoria” mediante i quali alcuni tipi di sostegno statale possono essere dichiarati conformi alle regole del Trattato in considerazione della loro peculiarità.

La promozione culturale rientra tra i settori beneficiari del regime speciale, per cui possono considerarsi compatibili con il mercato comune "gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all`interesse comune ".

Si tratta del principio della c.d. deroga culturale enunciata nell’articolo 107 del Trattato che mira a salvaguardare la sopravvivenza della diversità culturale e a non lasciarla in balia delle forze di mercato in quanto espressione dell’identità degli Stati membri. Questo vuol dire che l’azione comunitaria nel settore dell’audiovisivo è principalmente di sostegno e coordinamento e, solo in rari casi, di tipo creativo o sostitutivo delle iniziative nazionali e ciò proprio per l’atteggiamento di rispetto delle identità culturali dei paesi membri. Ma senza nulla togliere alle nobili intenzioni del legislatore comunitario, la centralità assunta dalla cultura nelle politiche di integrazione europea esprime una chiara posizione politica, ovvero che la cultura europea rappresenta una componente essenziale nel modello economico e sociale dell’Unione europea, non bisogna infatti dimenticare che le industrie culturali sono anche importanti fonti di reddito ed occupazione.

Entrando nel merito del settore cinematografico, la Commissione europea ha adottato nel 2001 la c.d. Comunicazione sul Cinema che definisce i criteri  di eleggibilità in base ai quali gli schemi di sostegno statale alla produzione di film per il cinema e la TV possono essere approvati quali aiuti destinati a promuovere la cultura.

In particolare:

gli aiuti  devono riguardare un “prodotto culturale”;

il produttore deve essere libero di spendere almeno il 20% del bilancio del film in altri Stati membri; può quindi essere imposto al beneficiario di spendere fino all’80% del bilancio di produzione di un film o di una produzione televisiva nello Stato membro da cui proviene tale sostegno (territorializzazione);

in linea di principio, l’intensità degli aiuti deve essere limitata al 50% del bilancio di produzione. I film difficili e con risorse finanziarie modeste non sono soggetti a questo limite;

per garantire che la sovvenzione erogata abbia un effetto d’incentivazione neutro e non protegga solo determinate attività, non sono consentiti aiuti destinati ad attività cinematografiche specifiche (ad esempio, la postproduzione).

In pratica, allo scopo di valutare la compatibilità degli schemi di aiuti di Stato con la deroga culturale prevista dal Trattato CE, i film beneficiari devono superare il c.d. cultural test.  Questi test, basati su un sistema che associa a ciascuno dei criteri di eleggibilità  un punteggio minimo e massimo ottenibile per ciascun film, sono stati introdotti su richiesta della Commissione europea in numerosi paesi, tra cui il Regno Unito.  

Nel caso dell’Italia, questi test hanno giocato un ruolo importante per convincere la Commissione europea ad approvare, nel 2008, un pacchetto di incentivi fiscali destinati alle attività di produzione cinematografica. Le autorità italiane, infatti, hanno richiamato il principio della “eccezione culturale” al fine di tutelare l`identità culturale del cinema nazionale, sempre più a rischio per la considerevole presenza di film commerciali ad alto budget. Ad integrazione del summenzionato regime, nel 2009 la Commissione ha dato il via libera ad un ulteriore pacchetto di incentivi fiscali sotto forma di credito d’imposta (tax credit) e di detassazione degli utili (tax shelter) per promuovere gli investimenti provenienti da settori diversi da quello della produzione cinematografica e destinati a film culturali europei, oltre che offrire un sostegno alla distribuzione di tali opere cinematografiche.

A livello europeo, invece dall’entrata in vigore dei criteri stabiliti dalla Comunicazione Cinema 2001, gli Stati membri dell`Ue hanno incentivato le misure di sostegno a favore della propria cinematografia con circa 2,3 miliardi di euro stanziati all`anno di aiuti a favore dei film, suddivisi in 1,3 miliardi di euro di sovvenzioni e prestiti agevolati e 1 miliardo di euro di incentivi fiscali. Circa l`80% di tale importo è per la produzione cinematografica. La maggior parte degli aiuti viene concessa da Francia, Germania, Italia, Regno Unito e Spagna. In questo modo la Commissione ha voluto anche riconoscere le difficoltà che incontrano i produttori nell`ottenere un sostegno finanziario iniziale che permetta loro di portare avanti i progetti di produzione.

La validità di questi criteri doveva giungere a scadenza il 31 dicembre 2009 ma, nel frattempo, come ha spiegato il commissario alla concorrenza Joaquin Almunia, sono emerse diverse tendenze nell`industria cinematografica europea che impongono un perfezionamento dei criteri per la valutazione degli aiuti di Stato in maniera che siano compatibili con i principi del trattato. “Prima di definire le norme future in materia di aiuti di Stato per tale importante settore – ha dichiarato Almunia – i miei colleghi ed io intendiamo raccogliere i punti di vista su quale dovrebbe essere l`obiettivo comune europeo di tali aiuti".

Per questo motivo la Commissione ha deciso di lanciare una consultazione pubblica basata su un documento di lavoro preparato da Bruxelles, in cui vengono individuati alcuni punti di riflessione per capire se le norme specifiche in materia di aiuti di Stato nel settore audiovisivo debbano essere adattate alle nuove tendenze in atto. Gli scenari in via di definizione riguardano, in particolare, il finanziamento di attività diverse dalla produzione cinematografica e televisiva (distribuzione cinematografica e proiezione digitale), l’esistenza di ulteriori piani di sostegno regionale e la crescente competizione tra regimi di aiuti nazionali per attirare grandi produzioni cinematografiche, soprattutto le majors americane, per la realizzazione di film che non hanno alcun legame né con le culture nazionali né con quella europee. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni entro il 30 settembre 2011.

Alla luce di queste considerazioni,  l’attuale regime europeo di aiuti alla produzione cinematografica e televisiva rimarrà valido fino al 31 dicembre 2012.

Il documento di riferimento e le altre informazioni sulla consultazione pubblica sono pubblicati qui

Monica Straniero

 

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